Interventi per il rilancio dell'occupazione nel pubblico impiego

Il Governo Renzi, affrontato il problema “lavoro” nel settore privato con il Decreto Poletti, interviene anche nel pubblico impiego, con un decreto legge entrato in vigore già il 25 giugno 2014 e frutto di un proficuo scambio tra più settori, Ministro per la semplificazione e  la  pubblica  amministrazione, Ministri  dell'economia  e  delle  finanze,   della giustizia, per gli affari regionali  e  le  autonomie,  dell'interno, dello sviluppo  economico,  delle  politiche  agricole  alimentari  e forestali,  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti,  della  salute, dell'istruzione, dell'università e della  ricerca  e  del  lavoro  e delle politiche sociali.

Il decreto in commento intende introdurre misure per una razionale utilizzazione dei pubblici dipendenti e punta anche ad un efficiente ricambio generazionale.

Proprio a tal fine, l’art. 1 del decreto in commento abroga l'articolo 16 del d.lgs. n. 503/1992 il quale prevedeva la possibilità per i dipendenti pubblici di rimanere in servizio, per un periodo massimo di due anni (cd. "trattenimento"), oltre i limiti di età previsti per il collocamento a riposo. I trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del decreto (25 giugno 2014), dunque, sono fatti salvi fino al 31 ottobre 2014, o fino alla loro scadenza, se già stabilita in data anteriore. I trattenimenti in servizio già disposti e non ancora efficaci sono, invece, direttamente revocati.

Al  fine  di  salvaguardare  la  funzionalità   degli   uffici giudiziari, i trattenimenti  in  servizio  dei  magistrati  ordinari, amministrativi, contabili,  militari  nonchè  degli  avvocati  dello Stato, sono fatti salvi sino al 31 dicembre 2015  o  fino  alla  loro scadenza se prevista in data anteriore. Per essi viene, inoltre, previsto che sui  siti  istituzionali  degli  uffici  giudiziari   ordinari, amministrativi, contabili e militari nonché sul sito dell'Avvocatura dello Stato sono pubblicate  le  statistiche  annuali  inerenti  alla produttività dei magistrati e degli avvocati dello Stato in servizio presso l'ufficio. Sono pubblicati sui  medesimi  siti  i  periodi  di assenza riconducibili all'assunzione di incarichi conferiti.

Restando su questo argomento, viene prevista a regime anche la possibilità per le amministrazioni di collocare unilateralmente a riposo il dipendente che abbia maturato la massima anzianità contributiva (a legislazione vigente tale possibilità sarebbe stata consentita solo limitatamente a tutto il corrente anno) (ai sensi della proroga stabilita dal D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148).

Su tutte le misure anzidette, il Ministro dell'economia e  delle  finanze apporterà, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio. 

La maggiore novità del decreto, per il suo ragguardevole impatto occupazionale, è senz’altro l’apertura nelle assunzioni a tempo indeterminato (art. 3, d.l. n. 90/2014).

Le amministrazioni dello Stato, anche ad  ordinamento  autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici ivi compresi  quelli  di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo  2001, n. 165 e successive  modificazioni, possono  procedere,  per  l'anno 2014, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite  di un contingente di personale complessivamente  corrispondente  ad  una spesa pari al 20 per cento di quella relativa al personale  di  ruolo cessato nell'anno precedente. La predetta  facoltà  ad assumere  è fissata nella misura del 40 per cento per l'anno  2015,  del  60  per cento per l'anno 2016, dell'80 per cento per l'anno 2017, del 100 per cento a decorrere dall'anno 2018Ai  Corpi  di  polizia,  al  Corpo nazionale dei vigili del fuoco e al comparto  Scuola  si  applica  la normativa di settore

La concessione ad indire il concorso con bando e le conseguenti assunzioni (come dal d.l. 90/2014 in commento) sono  autorizzate  con un unico decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, e secondo le procedure di cui all'articolo 35, comma 4,  del  decreto legislativo  30  marzo  2001,  n.   165,   previa   richiesta   delle amministrazioni   interessate,   predisposta   sulla    base    della programmazione del fabbisogno, corredata da  analitica  dimostrazione delle cessazioni avvenute nell'anno precedente  e  delle  conseguenti economie  e  dall'individuazione  delle  unità  da  assumere  e  dei correlati oneri.

Per gli enti locali, enti gravemente colpiti dal “malizioso” taglio generale della spesa pubblica al punto da non potere più correttamente garantire neanche i livelli essenziali delle prestazioni agli utenti, si dispone che  negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti  locali stessi sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo  indeterminato  nel  limite  di  un  contingente  di  personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento  di quella relativa al personale di ruolo cessato nell'anno  precedente.

Resta fermo quanto disposto dall'articolo 16, comma  9,  del  decreto legge 6 luglio 2012, n.  95,  convertito,  con  modificazioni,  dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 secondo cui Nelle more dell'attuazione delle  disposizioni  di  riduzione  e razionalizzazione delle  Province  è  fatto  comunque  divieto  alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato.

La  predetta  facoltà  ad  assumere per le regioni e gli enti locali è fissata nella misura dell'80 per cento negli anni 2016 e 2017  e  del 100  per  cento  a  decorrere  dall'anno  2018. Restano   ferme   le disposizioni previste dall'articolo 1, commi 557, 557-bis (Ai fini dell'applicazione della presente norma, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente) e  557-ter (In caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno nell'esercizio precedente è fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione), della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Viene disciplinato, poi, all’art. 4 del decreto in analisi, l’istituto della mobilità, di cui all’art. 30, d.lgs. n. 165/2001, “Passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse”.

Vengono parzialmente modificati i commi 1 e 2 dell’art. 30 citato. Nel dettaglio,  le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in  organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti a una qualifica corrispondente e in  servizio  presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento,  previo assenso dell'amministrazione  di  appartenenza. 

Le  amministrazioni, fissando preventivamente i criteri di scelta, pubblicano sul  proprio sito istituzionale, per un periodo pari almeno a  trenta  giorni,  un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio  diretto  di  personale  di  altre   amministrazioni,   con indicazione dei requisiti da possedere.  In  via  sperimentale  e  in attesa dell'introduzione di nuove procedure per la determinazione dei fabbisogni standard di personale delle amministrazioni pubbliche, per il trasferimento  tra  le  sedi  centrali  di  differenti  ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici  nazionali  non  è  richiesto l'assenso dell'amministrazione di appartenenza, la quale  dispone  il trasferimento entro due mesi dalla richiesta dell'amministrazione  di destinazione, fatti salvi i termini per il preavviso e  a  condizione che l'amministrazione di destinazione abbia una percentuale di  posti vacanti superiore all'amministrazione di appartenenza. Per  agevolare, in ogni caso, le procedure di mobilità la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento  della   funzione   pubblica   istituisce   un   portale finalizzato all'incontro tra la domanda e l'offerta di mobilità

Di rilievo la specificazione che, ai fini della esigibilità della prestazione lavorativa, le sedi collocate a una distanza non superiore a 50 chilometri dalla sede in cui il dipendente presta servizio, sono considerate una sola unità produttiva (anche tra più amministrazioni diverse). In tale ambito spaziale, pertanto, il dipendente potrà essere impiegato presso qualsiasi amministrazione o sede. La mobilità volontaria, specifica la norma, riguarderà solo i dipendenti con rapporto contrattualizzato.

L’art. 5 del d.l. n. 90/2014 modifica parzialmente l’articolo 34, d.lgs. n. 165/2001, Gestione del personale in disponibilità. Come nel privato con le cd. liste di mobilità, così nel pubblico il personale può essere messo in “disponibilità” con conseguente iscrizione in appositi elenchi secondo un ordine cronologico in base al momento in cui il rapporto di lavoro viene temporaneamente sospeso. Il personale iscritto negli elenchi e in attesa di ricollocazione può essere avviato in attività di riqualificazione professionale. 

All’art. 34, d.lgs. n. 165/2001, dopo il comma 3 è inserito il seguente: "3-bis. Gli elenchi  di cui ai commi 2 e 3  sono  pubblicati  sul  sito  istituzionale  delle amministrazioni competenti”.

Viene inserito anche un nuovo comma 4 bis in cui, sostanzialmente, viene disposto che nei sei mesi anteriori alla data di scadenza del termine di cui all'articolo 33, comma 8 (il periodo massimo di collocamento in disponibilità del pubblico dipendente è di 24 mesi durante i quali egli percepisce un’indennità pari all’80% dello stipendio), il personale in  disponibilità  può  presentare istanza di ricollocazione,  in deroga all'articolo 2103 del codice  civile (in cui è fissato il principio generale del divieto datoriale di adibire il dipendente a mansioni inferiori a quelle per cui è stato assunto ab origine), nell'ambito  dei  posti vacanti in organico, anche in una qualifica inferiore o in  posizione economica inferiore della stessa o di inferiore area o categoria,  al fine di ampliare le occasioni  di  ricollocazione.  In  tal  caso  la ricollocazione non può avvenire prima dei  trenta giorni  anteriori alla data di scadenza del termine di cui all'articolo 33, comma 8. 

Il comma 6, art. 34, d.lgs. n. 165/2001 è, inoltre, sostituito dal  seguente:  "Nell'ambito  della programmazione triennale del personale di cui all'articolo  39  della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive  modificazioni,  l'avvio di procedure concorsuali e le nuove assunzioni a tempo  indeterminato o  determinato  per  un  periodo  superiore  a  dodici   mesi,   sono subordinate  alla  verificata  impossibilità   di   ricollocare   il personale  in  disponibilità  iscritto   nell'apposito   elenco.   I dipendenti iscritti negli elenchi di cui al presente articolo possono essere assegnati, nell'ambito  dei  posti  vacanti  in  organico,  in posizione di comando presso amministrazioni che ne facciano richiesta o presso quelle individuate  ai  sensi  dell'articolo  34-bis,  comma 5-bis. Gli  stessi  dipendenti  possono,  altresì,  avvalersi  della disposizione di cui all'articolo 23-bis. Durante il periodo in cui  i dipendenti sono utilizzati con rapporto di lavoro a tempo determinato o in posizione di comando presso altre amministrazioni pubbliche o si avvalgono dell'articolo 23-bis il  termine  di  cui  all'articolo  33, comma  8 (24 mesi),  resta  sospeso  e   l'onere   retributivo   è   a   carico dell'amministrazione o dell'ente che utilizza il dipendente.

Il d.l. n. 90/2014 razionalizza anche le prerogative sindacali. 

Infatti, a  decorrere  dal  1°  settembre   2014,   i   contingenti complessivi dei distacchi, aspettative  e  permessi  sindacali,  già attribuiti dalle rispettive disposizioni regolamentari e contrattuali vigenti  al  personale  delle pubbliche   amministrazioni sono ridotti del cinquanta per cento per ciascuna associazione sindacale.

Molto incisiva, poi, la modifica dell’art. 110 TUEL, d.lgs. n. 267/2000, sugli Incarichi a contratto. Viene innalzata la percentuale parametro stabilendosi che, per i posti di qualifica  dirigenziale,  il  regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota  degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato,  comunque in misura non superiore al 30 per cento  dei  posti  istituiti  nella dotazione organica della medesima qualifica (finora la soglia era fissata al 5% della dotazione organica) e, comunque,  per  almeno una unità. Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica  da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al  presente  comma  sono conferiti, inoltre, in via innovativa, previa selezione pubblica volta ad accertare,  in  capo  ai soggetti  interessati,   il   possesso   di   comprovata   esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto  dell'incarico

Purtroppo, come in tutti i settori, anni di politiche inadeguate hanno trascinato il pubblico impiego italiano in un vortice di vecchiume, stanchezza e pesantezza operativa senza pari!L’effetto disastroso delle regole sul pensionamento e della proroga del blocco del turn over ha determinato un effetto seriamente rovinoso per i servizi pubblici e per l’ingresso dei giovani nel settore. C’è una incongruenza in sé nel perseguire l’efficienza amministrativa con dipendenti, giustamente, stanchi e appesantiti dall’età e dall’anzianità lavorativa.

Al progressivo contenimento del flusso occupazionale in entrata si sono sovrapposti solo ed esclusivamente interventi legislativi diretti ad innalzare l’età pensionabile, con la conseguenza che i lavoratori della pubblica amministrazione italiana sono diventati tra i più vecchi in Europa. In Francia, quasi il 6% degli occupati ha meno di 25 anni e circa il 22% ha un’età compresa tra i 25 e i 34 anni. I dati sono simili per la Gran Bretagna, dove circa il 5% dei lavoratori della PA ha meno di 25 anni e il 20% tra 25 e 34 anni. In Italia, i lavoratori del pubblico impiego sotto i 35 anni sono solo il 10,3% .  In particolare, l’età media dei dipendenti pubblici italiani è di circa 47 anni, con un picco di 51 nei Ministeri (e 22 anni di servizio), dove in media il 10% dei dipendenti si distribuisce nelle classi sopra i 60 anni, e negli Enti locali, con il 6,7% dei dipendenti oltre i 60 anni. Dietro le cattedre italiane, a formare le generazioni del futuro, siede un corpo docenti con un’età media di 50 anni, mentre, nelle carriere prefettizie e penitenziarie, il 65% circa del personale si posiziona sopra i 50 anni.